Offentlig upphandling: segt, långsamt och dyrare i slutändan
En kommun behöver en ny gräsklippare. Beslutet fattas i maj. Upphandlingen annonseras i september. Anbuden kommer in i november. Utvärderingen tar till februari. Kontraktet skrivs i mars. Gräsklipparen levereras i juni året därpå, lagom till att gräset redan är slaget med en lånad maskin från grannkommunen. Notan är högre än om man hade gått till järnhandeln. Det kallas lagen om offentlig upphandling. Den är till för att spara pengar.
Expressbladet har följt ett antal sådana ärenden. Mönstret är stabilt. Det som ska bli billigare blir långsammare, och det som blir långsammare blir dyrare, och det dyrare redovisas sedan som att lagen följts. Lagen har följts. Gräset också, fast av någon annan.
Skall-kraven och bör-kraven
En upphandling börjar inte med frågan vad man behöver. Den börjar med ett dokument. I dokumentet står det vad leverantören skall kunna, vad den bör kunna och vad den absolut inte får ha glömt att skriva i en bilaga på sida 40. Missar man ett skall-krav åker man ut, även om man har den bästa klipparen. Uppfyller man alla skall-krav kan man vinna med en klippare som mest liknar en skottkärra, förutsatt att skottkärran är billigast enligt formeln.
Formeln är i sig en upphandling. Någon har suttit och vägt pris mot kvalitet i procent, tills kvalitetens procent blev så låg att den bara fanns kvar av hövlighet. Sedan förvånas man över att kvaliteten uteblev. Den var inte med i räkningen. Den var med i inledningen, där det stod att kommunen värnar goda affärer.
Konsulter skriver ofta underlaget. Konsulterna är upphandlade. Upphandlingen av konsulterna som skriver upphandlingarna följer samma lag som upphandlingen de skriver. Det är så man får en process som kan beskriva sig själv i fjorton bilagor utan att något klipps.
Överprövningen, processens verkliga motor
När någon vinner överklagar någon annan. Det heter överprövning och låter som en kvalitetskontroll. I praktiken är det ett sätt att frysa affären medan förvaltningsrätten läser samma PDF som utvärderingsgruppen redan läst, fast långsammare och med ett arvode.
Under tiden står behovet still. Gräset växer. It-systemet som skulle bytas ut hinner få ännu ett år på sig att krascha på det gamla sättet, vilket intern-it redan kan hantera, till skillnad från det nya systemet, som ingen hunnit lära sig eftersom det inte finns än. När domen kommer har förutsättningarna ändrats. Då gör man en ny upphandling. Den överprövas också. Cirkeln är inte en metafor. Den står i kalendern.
En leverantör Expressbladet talat med, som vill vara anonym eftersom han fortfarande hoppas på nästa anbud, sammanfattar läget så här: man lägger inte anbud för att vinna. Man lägger anbud för att inte bli utesluten, och sedan överklagar man om man blir det ändå. Själva grejen man säljer kommer i tredje hand. Först kommer formalian. Sedan kommer juristen. Sedan, om allt gått bra, kommer en pall.
Så blir det dyrare
Direktupphandling är tillåten under en beloppsgräns, just för att småsaker inte ska ta nio månader. Gränsen är känd. Behovet läggs därför ibland precis under gränsen, i flera delar, av människor som lärt sig att en stor upphandling är ett år man inte får tillbaka. Andra gånger läggs allt i ett jätteavtal för att det ska bli effektivt. Avtalet blir så stort att bara tre bolag i landet kan lämna anbud. Två av dem är upptagna. Det tredje vinner. Priset var det enda.
Sedan kommer ändringarna. Klipparen skulle ha uppsamlare. Uppsamlaren ingick inte, eftersom skall-kravet skrevs av någon som inte klipper gräs. Ändringen kostar extra. Extra är tillåtet om det ryms i avtalet, och avtalet skrevs så att det mesta ryms, just för att man vet att man glömt något. Till slut har man betalat katalogpris plus juridik plus konsult plus ett år av lånad maskin. I bokslutet heter det att upphandlingen gav kontroll. Kontrollen stämmer. Den är bara dyrare än varan.
Ramavtal ska lösa det här. Man upphandlar en gång och avropar sedan. I teorin slipper man börja om. I praktiken avropar man från ett avtal där sortimentet frystes för tre år sedan, så den klippare man behöver har utgått och den som finns kvar väger som en mindre bil och saknar den funktion alla har nu. Att gå utanför ramavtalet är otillåtet. Att stå kvar i det är dyrt. Båda alternativen kan överprövas, så många väljer att vänta. Väntan är gratis. Den ser bara inte så ut på fakturan för hyrklipparen.
Mötet där ingen får bestämma
Expressbladet satt med på ett möte, i den meningen att protokollet är offentligt och alltså redan suttit färdigt. Verksamheten ville ha maskinen i vår. Upphandlingsenheten ville ha ett korrekt underlag. Juristen ville inte ha en överprövning. Ekonomin ville ha lägsta pris. Politikern ville kunna säga att man följt lagen och stöttat det lokala näringslivet, vilket är två önskemål som sällan får plats i samma skall-krav.
Lokala företag räknas nämligen inte som ett kriterium. Det vore att diskriminera ett bolag i en annan kommun, eller ett annat land, som också kan lämna anbud på att klippa ett gräs de aldrig sett. Det lokala bolaget, som klippt gräset i tjugo år och vet vilken backe som lutar, åker ut på ett formaliafel i bilaga 3. Bolaget från andra sidan landet vinner på pris, lägger till restid och upptäcker backen i juni. Ändringsordern skrivs i juli. Grannkommunens lånade maskin går fortfarande.
Ingen i rummet är egentligen emot en bra affär. Rummet är bara byggt så att en bra affär är det sista som hinns med, efter att alla kontroller att affären är tillåten är klara. När de är klara har priset rört sig. Lagen har inte rört sig. Det är det som är poängen, säger de som skrivit den. Marknaden ska behandlas lika. Marknaden tackar och tar betalt för väntan.
Expressbladets slutsats
Offentlig upphandling är inte korrupt i den mening som ordet brukar mena. Det vore nästan enklare. Det är långsamt på ett sätt som går att försvara i varje enskilt led och omöjligt att försvara när leden läggs efter varandra.
Man annonserar för att ingen ska gynnas. Man utvärderar för att valet ska gå att förklara. Man överprövar för att den som förlorade ska få en andra läsning. Man skriver om för att den första läsningen hittade ett fel. Sedan köper man saken, fast senare och dyrare, och kallar merkostnaden för rättssäkerhet.
Rättssäkerheten fungerar. Gräsklipparen också, så småningom. Skillnaden är att klipparen har ett pris i butik, och rättssäkerheten har ett pris som inte står på hyllan, eftersom hyllan själv är upphandlad och levereras nästa vår.